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摆在“北漂”多年的刘小玲面前有一件闹心的事：买了2年多的北京西城区学区房，却发现挂了前前任户主的名字，后者利用房屋户口，“光明正大”地将其孙女安排在该学区上学。万幸的是，她单位的集体户口也在西城区，刘小玲自家闺女早在3年前就取得了西城区的入学名额。
要么不能迁入自己的户口；要么就是再次转手房屋时，得做降价处理。左右为难的她，日前在一项关于北京市户籍政策的改革方案中找到了出路。
北京市公安局近日发布了《关于在户籍派出所设立“公共户”的工作意见(征求意见稿)》（下称“征求意见稿”），该文件提出将在北京全局户籍派出所推动设立“公共户”，以解决暂不具备市内迁移条件的本市户籍人员落户问题，并根据“公共户”临时代管户口的特性，实行“双向强制迁移”的管理措施。
所谓公共户，与本地常住户口一样，在教育、子女落户、房产交易等层面享受同等权利，但二者的区别在于公共户没有户口簿，市民如需使用要凭身份证开具户籍证明。
根据征求意见稿，六类人群可以办理公共户落户，其中包括：无房无集体户口者，房屋产权交易中的户口迁出者，离职迁出集体户的人群等。
在刘小玲看来，这项户籍新政兼顾“补漏”和“开路”两类作用。
补漏，就是有针对性地解决户口刚需和户口老赖两类人群的户籍归属问题；开路，则是进一步落实北京的户籍准入和调控指标。
“今年，西城区不少事业单位、国企等都在加紧‘集体户’清理，并减缓新入职员工落在‘集体户’上的步伐。对于这一部分人群，未来可能将会归在‘公共户’上。”她说。
58安居客房产研究院分院院长张波表示，公共户的含金量与其被赋予的公共服务的范围相匹配。在公共资源方面，公共户落户和普通落户不会存在明显差别。但具体到教育资源方面，可能会有一定差异。“换而言之，在中短期内，公共户在优质教育资源层面相比于‘有房产并落户’的人群，依然存在一些劣势。”他说。
值得注意的是，目前北京市尚未对公共户的教育权利进行明确规定。
多年难题有望得到破解
在因卖家不愿迁出户口导致的“空挂户”问题上，刘小玲已经算很幸运了。
北京二手房交易市场上，还有许多北漂的刘小玲们，遭遇户口老赖，并面临“学位占用”，子女无法享受该区公共资源的困境。
目前，北京市城六区实行“六年一学位”，即是指同一处房屋地址自用于登记入学之年起，六年内将只提供一个学位（符合计划生育政策的直系子女除外）。
根据北京市教委规定，在对学生实际居住情况的审核中，“过道房、车库房、空挂户”等不符合居住条件的情况，不作为入学资格条件。这就意味着一个家庭购买了二手学区房，但如果卖家不愿迁出户口，该家庭的子女将无法入学。
刘小玲称，该规定在实施过程中，由于没有明确的政策细则，并不严格。在她周围，就存在着不少户口占有者的子女和房屋占有者的子女都在房屋所在学区就读的现象。
张波认为，不少二手房交易本身就存在学区因素，户口未转出的情况容易让房产实际产权人的利益受损。
上述征求意见稿规定，根据公共户临时代管户口的特性，实行“双向强制迁移”的管理措施。一方面，公安户籍派出所以年度为单位对公共户进行清理，对具备市内户口迁移条件的户内人员动员其迁出，对拒不配合的，依据当事人承诺，实行强制迁移。另一方面，对于房屋所有权已发生转移，房屋权利人强烈要求原户内人员迁出，对拒不迁出或者无法通知的，可根据房屋权利人申请，直接将其户口迁至“公共户”。
对于二手学区房交易的卖方而言，还存在着因房产出售而导致无处落户的问题。
对此，征求意见稿在规定“公共户”的落户条件时，两次提及了上述情况。其中明确，因房屋产权交易户口须迁出，但本人、配偶或直系亲属在本市没有合法产权住房，户口无法迁出的；因房屋所有权或者公有住房承租权发生变更，现权利人或者承租人申请将原户内人员迁出，原户内人员拒不迁出或无法通知，且其本人、配偶或直系亲属在本市没有合法产权住房的，均可申请公共户落户。
第一财经记者注意到，该征求意见稿中，涉及到“公共户”落户问题的原房主，需要满足“没有可落户的房产”的前提条件，而并非交易后，只要“原房产不迁户”的原房主都可转到“公共户”。
对此，张波建议称，二手房购买方在签订合同时，仍需明确关于“户口迁出”的相关时限。同时，对于涉及到原房主需要转到“公共户”的情况，也可以提前将上述情况写入合约内，这样可以最大程度地减小不必要的损失。
“空挂户”的血泪史
事实上，在北京，如何妥善地解决“空挂户”问题，早已不是一个新的话题。
第一财经记者梳理发现，仅2020年，在人民网“政企直通车”栏目中给北京市政府的“领导留言版”里，关于“空挂户”问题的留言就有近30条。
一名市民在2020年5月的留言中表示，“前房主有房不迁户，影响本人换房，这一下就（让本人）损失几十万。并且还占用我房子的学位，让他们家孩子上学，派出所和法院都表示没有政策强制他们迁出，希望（北京市）建立公共账户以保护房主的合法权益。”
据悉，早在2016年，北京市公安局人口管理总队负责人就曾公开表示，正研究设立集体公共户口的详细方案，预计在2016年年内将出台具体的政策。但详细方案在当年并未出台。
根据中国人民政协会议北京市委员会官网消息，在2020年初召开的北京市政协第十三届三次会议的提案中，有三项提到了“公共户”和“解决人户分离”。其中，“关于逐步解决北京市人户分离现象提案”的点评次数达到了21697次。
北京市委书记蔡奇曾于2020年在人民网“领导留言板”回应称，北京市公安局将充分借鉴上海、天津等兄弟单位经验做法，立足北京市实际情况，研究具体落实办法，力争尽快出台。
作为特大城市，上海在2010年率先启动了针对“人户分离”现象的属地化管理试点工作，并首次提到了“公共户”的概念。此后，山东、江苏等部分省市也都出台了类似规定。
易居研究院智库中心研究总监严跃进表示，北京市在解决“空挂户”问题时，虽然也提出了原房产者“强制迁出”的概念，但由于引入了“公共户”的概念，给予了迁出家庭在户籍问题上的主动性，较之广东等地而言，仍属于“温和派”。
利好二手学区房交易？仍待观察
多名专家告诉第一财经，该政策出台后，符合北京市公共户申请条件的人群是否愿意提交公共户落户申请，还取决于公共户的含金量。
对于许多在京打拼多年的人而言，之所以迟迟不敢买房，很大程度上是因为拿不到北京户口，子女上学问题没有着落。
即便是在事业单位、国企、央企、政府机关工作，并拿到“集体户口”的北漂们，成功落户的背后也有着不为人知的辛酸故事。“在我们单位，可以凭应届研究生的身份，办理单位的‘集体户口’。但如果在合约规定的5年期限内离职，就得支付给单位高昂的违约金；而新单位，可能并没有‘集体户口’。”一名在中关村的一家国企从事IT工作的“北漂”告诉第一财经。
此次户籍政策的出台，是否意味着落户北京变得容易了？是否有利于北京二手学区房市场？
根据征求意见稿，因从原单位离职须从原单位集体户迁出，现单位无集体户，本人、配偶或直系亲属在本市没有合法产权住房，户口无法迁出的；可以把户口迁到相应的户籍派出所的公共户。
严跃进认为，这将一定程度上促进二手学区房的住房交易。“由于户口挂靠学区，公共户概念的引入，有利于户口流动，促进学位流通，也让北京市二手学区房的交易更加顺畅。”
他还认为，新政实施后，将有利于二手房市场秩序的建立，避免“空挂户”等问题产生的人员纠纷和房屋价值缩水等问题。
目前，北京市东西城区一方面有人口调控指标，另一方面却也是优质教育资源的聚集地，僧多粥少，让该区域的户口变成“香饽饽”。公共户政策出台后，为了让子女可以在东西城区上学，是否意味着该区域的房产交易会更多？
在中国房地产数据研究院执行院长陈晟看来，该新政是否将激活北京市热点区域的楼市，还要等到实施细则出台后，观察其是否包含涉及公共户的教育、医疗等公共资源的配套措施。“考虑到北京市教育资源稀缺的现实情况，公共户所拥有的公共服务或无法涵盖该区域的优质教育资源。”他说。
张波指出，从2020年年底的情况来看，北京的学区房的确有一定升温的态势，尤其是一些优质学区周边的房产表现得更为明显，因此，这一政策本身对于部分学区周围的房产升温会起到一定作用，但推动力相对有限。“目前，由于北京楼市已经连续三年降温，触底反弹的趋势可能会表现得更明显，东西城二手房交易量未来可能还会提升，但不代表是这一政策的推动导致。”他说。
（文内刘小玲为化名）
来源：第一财经
