宅基地改革：祖传宅基地开始收费，女性难分土地

石婆固镇一个种满青菜的院落。村民宁可荒废，也不愿意放弃宅基地。村土地进入无地可用的怪圈。（南方周末记者 苏有鹏/图）

在被问及宅基地收费一事上，石婆固镇的妇女比男人更沉默。2020年11月13日，一名在家里忙着剥花生的妇女，头也不抬地回答：“问我家男人。”

一部分原因在于，这个位于河南省新乡市延津县西部的小镇，2020年10月16日出台了《致全镇广大群众的一封公开信》（以下简称公开信）。这封涉及宅基地改革的信中，关于“一户一宅”的认证标准，赫然写有“农户有两个以上子女，但只有一个儿子的，认定为一户”。换言之，女性很难继承父辈的土地。

2020年11月10日，当公开信被媒体曝光后，“超占的宅基地需缴纳费用，一平米每年最高20元”的内容也引发更大讨论：祖祖辈辈传下来的宅基地，怎么还要收费？

河南各地网友的意见在新闻评论区涌现，反对声一浪高过一浪。在新乡同城的热搜榜上，宅基地改革的话题足足挂了3天。

“我们既不是最早开始的，也不是做得最好的，但却是议论最广的。”延津县委宣传部部长杜亚东很无奈。2020年以来，新乡的宅基地改革从点到面逐步推行，全市不动产权籍调查已完成超九成。

这场改革早已在全国多地铺开。从2015年开始，为了解决农村土地问题，盘活闲置宅基地，国家相关部门已经多次发布相关文件。

“全镇9000宗土地，差不多有2000宗涉及超占、一户多宅。”石婆固镇党委书记李宗泽对南方周末记者表示，“宅基地改革势在必行。”

风暴眼中的宁静

位于平原地带的石婆固镇，有四万余人在此生活劳作。一条主干道横跨南北，衔接着延津县唯一的高速路口。

2020年11日10日，已经在镇里公告栏贴了快一个月的公开信，被人拍照上传至微博。其中涉及宅基地收费的规定，将网友情绪引爆。

信中提到，新划批的宅基地不超过167平米。据称，此项规定是依据《河南省实施〈土地管理法〉办法》来制定的：“人均耕地667平方米以上的平原地区，每户用地不得超过167平方米。”

关注此事的网友刘莉莉（化名），打小生活在河南农村。她判断：167平米完全不够用。“拿掉院子、放农机设备的地块，一家几口人住，够呛。”

让刘莉莉心里不是滋味的，是超出起征点的部分，每年还需收取有偿使用费。收取对象包括两个部分：“一户一宅”中超标准占用的和“一户多宅”中的“多宅”部分。

公开信称，以起征点为基础，一共分为五个层级：超出50平方米以下，每年2.5元/平方米，依次阶梯上涨，超出201至300平方米的部分，每年20元/平方米。超出300平方米的部分，则“建议村委会收回”。收来的钱并非要层层上交，而是“纳入村级账户管理”，用于村庄改造以及宅基地退出补偿。

不过，公开信在网络上引起的舆论风暴并没有波及小镇。当南方周末记者11月12日来到石婆固镇时，处于风暴眼中的小镇十分宁静。外地来的汽修工对改革内容一无所知，本地的超市老板则会嘟囔两句：“全国都要改革，又不是只有我们这儿。”一位五金店老板还热情地介绍：“东边的长垣市早开始了。”

年轻一些的村民会摆摆手：“每年缴纳的，不过是一顿饭钱。”他们说，当初大队分下来的宅基地，只要没有多占，基本上超不了多少。而闲坐在家门口的老妇人会感叹一句：“房子和地都归小孩了，即便要交钱，也和我没关系。”

村民中不乏改革的支持者。一位梨园村的中年男子向南方周末记者说：“以前村里有人占了那么多宅基地，现在收他们的钱，有何不可？”随后指着镇子南边说：“你可以去看看那些老宅子，院心大得像广场。”

只不过，在石婆固镇的主干道之外，那些延伸到原野尽头的田间小道上，窃窃私语也在蔓延。

在集北村村委会门口扎堆闲聊的老头，最近时常在小声争论：当初公开信的落款，到底写的是河南省、新乡市还是延津县？

“如果是镇里的决定，权力太小，怎么能自作主张？”在老人们倚靠的米黄色墙上，公开信已经被人撕毁，右下角“石婆固镇农村宅基地改革工作领导小组办公室”的字样已经辨认不清。而当看到有生人靠近，老人们会重新归于沉默。

盘不活的宅基地

在河南农村，生活紧紧依附于土地。

石婆固镇土地上生长的小麦远近闻名，当地农妇会将黑豆、芝麻裹进面团，蒸出拳头大小的花卷当主食。当地男青年们要是想娶媳妇，也需要一块宽敞的土地，起一栋新房。但近几年来，石婆固镇胡村村支书马坤发觉，已经没有富余的土地可以分给年满18周岁的青年了。

中国农村长期实行“一户一宅、无偿取得、长期使用”的宅基地制度，发展到今天，农二代、农三代的土地逐渐减少，土地集中在农村大户手里，“一户一宅”逐渐演变成“一户多宅”。而闲置的宅基地宁可荒芜，农户也不愿交归集体。

在石婆固镇，有些荒废的宅基地近乎垃圾场。李宗泽认为土地问题无形中走入一个怪圈：“土地不够用，企业进不来，年轻人分不到。土地其实也很多，可大家宁可花钱找人清理垃圾，也不愿放弃宅基地。”

为什么不愿退？在胡村，马坤将南方周末记者领到一处荒废的庭院前，灰瓦青砖的房屋与周围挺立的宅院格格不入，院落里每一寸土地都种着青菜。据马坤介绍，农户主多年前被儿子接到市里居住，很少回来，宅基地让给了亲戚种菜。即使如此，农户也不愿“放手”。除了传统观念的束缚，“说白了，村里没钱，农户退了，除了附着物补偿，还能拿到什么好处？”马坤无奈。

国家早已在着手解决这一问题。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。随后选定33个宅基地改革试点，与延津县相邻的长垣县位列其中。

5年以来，长垣在土地制度上进行过多种探索，还曾尝试将退出的宅基地出租，让村小组平分收益。如今已成县级市的长垣，已经成为河南宅基地改革的标本。据当地媒体2020年11月17日报道，长垣市已收取宅基地有偿使用费近6800万元。

对村民而言，公开信中最大争议点在于收费行为是否合理。“宅基地不是祖产，农户只有使用权，村集体拥有所有权。”李宗泽解释。

实际上，2015年的宅基地改革，就包括对“宅基地有偿使用”的探索。最近，2020年10月21日，在农业农村部对十三届全国人大三次会议意见的答复中又一次提到，要“继续探索宅基地有偿使用制度，规范有偿使用的标准和方式”。

“民不患寡患不均。”镇里的官员将这句话视为收费行为能带来的社会效应，一名官员称，“宅基地面积少的，看到面积多的交了钱，心理也更平衡。”

另外，马坤还期待着宅基地收费能真正盘活宅基地退出机制：“农户放弃宅基地，村里也有钱去补偿。”

石婆固镇印制了250多条横幅，并将宣讲政策材料发放到各村广播站，但收效不高。（南方周末记者 苏有鹏/图）

被误解的改革

“假设收费是国家支持的，但收多少是不是国家没规定？”68岁的集北村村民孟庆春说自己被“欺负”过两次：18年前，集北村整体搬迁，“不管你在老村有多大的宅基地，到了新村人人都是4分地。”当下，如果按照167平方米的划线标准，约等于270平方米的4分地，显然超标了。

针对收费的标准，村民议论四起：村干部交得少；想让村民交多少，都是村干部说了算。

不少村民抱怨，需要交纳“大几千”，乃至上万元的费用。南方周末记者了解后却发现，大家并未理解阶梯收费的含义：村民往往直接用20元/平方米的最高标准，乘以自家宅基地超167平方米之外的部分。

同样是胡村村民，经常到村里参加大会的村民代表崔杰笑称，“把167平方米当做起征点是错的，村民们连起征点是多少都没搞清楚。”

“167平方米是新受理宅基地申请的审批额度，但并非是起征点。”李宗泽承认，网络上曝光的公开信，因时间紧凑，“措辞确实有不严谨之处”。据他回忆，2020年10月10日，县里组织赴辉县观摩宅基地改革推进会，5天之后，石婆固镇就召开改革动员会。

事实上，宅基地超占收费的标准设置，各村有充分的自主权。“每个村最少要保证有70%的农户不用缴费。”李宗泽表示现阶段摸底还未结束，很难确定各村的起征点，“以集北村为例，如果70%的村民都是4分地，那起征点可能就定在4分半、5分。”

面对改革方案，年龄是导致“误读”的因素之一。“完整的改革方案都发到各村的微信群，会玩手机的年轻人，即便有问题也会马上问。”李宗泽说。但在微信群外，获取信息量较少的老年人，仅仅被“收费”二字牵动着神经。

为了宣传宅基地改革政策，石婆固镇政府先后印制250多条横幅，并将宣讲政策音频材料发放到各村广播站，但收获的效果并不理想。

空心化也在加深误解的裂隙。“村里开党员会，四十多名党员，有一半在外务工。”马坤原本想让党员向群众宣传改革政策，不料“每次开会，人很难到齐”。

另一个可供参考的案例是，2019年，楚雄师范学院教师杨富茂在研究大理农户宅基地流转意愿时，曾对251户农民的态度进行分析。最终发现，农民年龄每增加1岁，对宅基地确权工作评价降低0.231。在研究中，杨富茂认为这和老年人的“恋土情结”有关。

在一份更加完整的石婆固镇改革方案中，原本计划从11月1日开始收取宅基地有偿使用费，但南方周末记者得知，该项举措迟迟未能实施。“你们都来采访报道了，这事儿肯定暂时动不了。”孟庆春笑着说。

一位新乡市政府工作人员认为，地处中西部地区的城市，有改革的魄力实属难得。为此，他还给南方周末记者举出《韩非子·说林上》的例子：“横着、倒着、折断，杨树都能生，但举十人之力种下的树，只要被一个人提出反对，把树拔了，树也就难以存活了。”

无法依附土地的女性

石婆固镇名字的由来，与一位名叫“石婆”的女性有关。传说，汉文帝时，此地紧邻黄河，水灾泛滥，久治不绝。名叫石婆的老妇献计，以竹编笼，再辅之石块，最终成功堵住河口，为表纪念，定名“石婆固”。

在如今的石婆固镇上，女性忙碌身影出现在超市、饭馆和童装店中。不过，聊到宅基地改革的话题，她们却会忽然沉默。

南方周末记者在和崔杰聊宅基地改革时，崔杰儿媳刘蕊在一旁静静地听。

刘蕊在镇里与丈夫合作经营一家广告公司，她无法理解，外界对“女生无法继承宅基地”质疑点在哪。正如在大部分石婆固镇的妇女看来，这甚至“称不上是一个问题”。

“农村一直都如此，女儿毕竟要出嫁。”刘蕊反问，“父母就一块宅基地，如果生了一男一女，男孩分到宅基地，不也是与另一家的女孩共享吗？”

不过，私下里，刘蕊也会和姐妹们讨论，在看似尊重农村风俗传统的制度设计之下，仍有特例存在。“一个女生，如果和丈夫离婚，是不是连住的地儿都没了？”

“任何特例都有可商议的空间。”马坤结合胡村的情况，给南方周末记者举例：“生了两个女儿，大姐出嫁后，小女儿一般会选择让丈夫入赘，最后老人的宅基地也能留给小女儿。”至于离婚的情况，马坤则坦言：“农村的情况不一样，男人女人最后总是会结婚的。”不过，如果真出现“离婚没地儿住”的特例，“村委会商议上报，一定会保证户有所居”。

但是，村里和网上形成了耐人寻味的观点反差。一直在省外念书的刘莉莉陷入深深的失落中，“女性无法真正依附土地，她总是要进入一段关系之后，才能站立在自己的土地之上。”刘莉莉眼中，这样的“关系”既是女儿，也是妻子——唯独没有“女性”的位置。

2016年，《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》就提到，要“切实保护妇女合法权益”。同年，在原国土资源部印发的关于宅基地确权登记的通知中，农村妇女的宅基地权益，要求“应记载在不动产登记簿及权属证书上”。

不过，“从夫居”的传统根深蒂固。2018年，全国妇联原副主席崔郁在接受媒体采访时曾透露过一个数字：“有80.2%的女性在宅基地使用权证上没有登记姓名。”

“几千年的传统，怎么会说变就变？”刘蕊多次到沿海城市学习数字营销，为此还专门开辟了一个猕猴桃果园，准备尝试互联网农业。当她得知石婆固镇的宅基地改革被全国网友盯着看时，“那不就反过来了，以后全国要学我们了呗。”刘蕊大笑。

宅基地的确权与管理

马坤很佩服新乡县大召营村的村干部，2020年5月14日开始，大召营村仅花了15天的时间，就让193户“一户多宅”或“超占”的农户缴纳有偿使用费22万余元。

不过，缴费并非是大召营村处理多余宅基地的唯一方案。有村民将自家宅基地上的房子入股，与村里合作开发画家民宿，按照村里的构想，此举每年能带给农户收入3000元。

2019年9月，中央农办、农业农村部发布《进一步加强农村宅基地管理的通知》，在闲置宅基地上，民宿、农家乐等商业模式都可以采取自主、合作抑或委托经营的方式开展。

“有偿使用费用的缴纳，抽象意义会强于现实意义。”马坤直言，虽然宅基地收费的本质是为了规范农村土地管理，但“老百姓在此过程中，也会强化宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’的特性，为宅基地确权奠定一定基础”。

这场改革的关键正是土地确权。在河南，宅基地确权工作也在进行。

河南中牟县组织权籍调查，验收成功后，不动产登记部门就给农民发放房屋不动产登记证书。该县自然资源和规划局相关负责人向南方周末记者介绍：“农房登记面临着权属来源不清、界址不明等情况。”为了加快工作进度，“还用微信收集权利人身份信息”。

据了解，河南已有19个县（市、区）的县级农村不动产登记权籍调查成果通过省级验收，通过不动产登记信息管理基础平台发放不动产权属证书的宅基地约4.8万宗。

“宅基地确权是规范管理的重要方面，只有通过确权明晰了宅基地归谁所有、由谁使用等产权关系，才能为后续的深化改革和规范管理奠定基础。”农业农村部农村经济研究中心改革试验研究室副主任刘俊杰对南方周末记者说。

自2015年原国土资源部启动宅基地改革试点以来，云南大理、江西余江和宁夏平罗等地，都探索出一套各具特色的宅基地改革方案。“对于超占多占等行为，规范管理的方式并非只有收费一种手段。”刘俊杰曾长期关注河南长垣的宅基地改革，在他看来，因地制宜的理念最为重要。“收费毕竟增加农民成本，是否要在全国推广，还需商榷。”

不过，在宅基地改革背景下，无论是确权还是管理，政策信息是否传达到位，显得极其重要。

“集体经济组织要发挥积极作用，让所有人都真正理解、参与到改革的过程中来。”刘俊杰说，“从这个角度看，走村入户的宣讲也变得尤为关键。”

“基层工作的难点是如何才能更好地与老百姓‘说上话’。”李宗泽最喜欢读延津作家刘震云的小说《一句顶一万句》，他认为这本小说谈论的主题是“孤独”。“说不上话，也是一种孤独。”李宗泽说。

来源：南方周末记者 苏有鹏

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